试论我国公立高校内部权力的规制与监控

发布者:陈勇发布时间:2018-05-17浏览次数:31

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代。在这一新的时代,我国经济社会各行各业的发展方式、目标、手段和内涵等都可能与以往有所不同。高等教育是推动国家发展和走向富强的重要动力源,它为国家现代化建设提供高水平的人力资源和思想支撑。作为我国高等教育主体力量的公立高校,应承负起这一新的历史责任和使命,切实提高人才培养质量和服务国家需要的能力。公立高校要实现这一重要目标,有许多途径和选择,也需要进行多方面的变革和探索,其中变革其内部的权力结构和权力关系,优化权力规制和监控机制,提高权力运行的有效性,使各种权力能够运行在较为良好而有序的制度环境和人文环境中,可能是一条非常关键的路径。


一、权力的概念、性质和价值取向

一般来说,所谓权力,就是某种强制力、抑制力或影响力,它由力量、价值或权威构成,即权力主体拥有相对较大的某种力量、相对较多的某种价值或相对较高的某种权威,因而权力客体必须自愿或不自愿地对权力主体所发出的指令加以服从。如果权力客体违背主体的意愿或旨意,前者就有可能受到后者的惩罚。其中,力量包括硬暴力和软暴力,价值主要指社会资源或财富,至于权威主要是由观念、地位、品质、技能和知识等所塑造的精神震慑力或感召力

近现代民主政治的理论认为,权力民授或权力民赋,即一切权力来源于人民,或说只有人民授予的权力才是合法的,而且认为,来自人民的权力理所当然应该是为民服务或为民所用的,因而权力正确的价值取向必须是社会公共利益。

权力本身是中性的,并无好坏之分,但运用和行使权力的是人,而人是天然具有私欲性和利己心的生灵,其行为和动机往往出于私利,或常以自我为中心去践行各种社会活动。人性的不完善或存在一些根本性的弱点,使人所掌握和行使的权力沾染上各种特性,其中最主要的特性就是工具性、强制性、价值性、自扩性等。一旦法制等各种因素的规制和监控不力,权力的这些特性就会肆意展露出来,从而使权力产生异化,并造成不良后果。权力异化就是权力偏离了正确的价值取向,即权力不是为社会公共利益服务,而是转向于满足私利。因此,权力的规制和监控不力,是导致权力异化或滥用的最重要原因,其中权力腐败和权力寻租是权力滥用的两大典型表现。

应该着重说明的是,笔者在这里所说的“权力”是指“公权力”,而不是“私权力”。因而,所谓权力滥用,就是行使权力者超出“公权力”的边界和“公权力”的内涵规定性而使用公权力。其下位概念“权力腐败”,可以简单说成是“公权私用”,即权力行使者利用手中的“公权力”去满足私利。而“权力寻租”,则是权力行使者以权力作为交换筹码去换取私利,或说掌握权力者利用权力的工具性价值去谋求、换取和获得私利,如权权交易、权色交易和权物交易就是比较常见的三种权力寻租类型。


二、高校内部权力的类型及其涵义

众所周知,任何高校内部都存在若干种权力,不同的权力可能具有不同的来源、类型、属性、价值取向和作用。但是,不同国家高校内部的权力类型和作用等却有所不同,甚至由于思考角度的差异,不同学者对高校内部权力种类和作用等的看法也不尽相同。总体而言,目前各国高校内部拥有的权力类型应该有五种,分别是行政权力、学术权力、学生权力、政党权力和市场权力。其中,各国高校中最基本的权力类型是前三者,而后两者在一些国家高校中可能极其强大,也可能极其弱小。在世界各国高校中,这五种权力或显或隐、或大或小都是存在的,只是其结构、价值取向和作用大小等各不相同而已。

(一)行政权力

行政权力是依据行政法规或法律的授权或上级的让予,政府机构和某些社会组织及其责任人拥有的管理行政事务、治理行政问题、分配行政资源、履行行政职责以及实现行政目标的力量或能力。在现代大学中,由于规模庞大,事务繁多,结构复杂,因而多采取行政科层制,其特点是垂直约束强、横向联系弱。

行政权力的基本特点主要是:①下级权力往往来自上级的让予或授权;②上级权力总是大于下级权力;③权力的行使方向是自上而下的。因此,这种权力总是带有显著的强制性,命令与服从是其权力关系的基本形式。此外,大学规模越大,需要以行政权力进行管理的事务、治理的问题、分配的资源以及履行的职责等也会越多,这就时常导致大学的横向组织机构和纵向科层不断增多,而大学内部的组织机构和科层越多,校内的办事程序也会越加复杂,这不仅会使大学行政成本越来越大,同时也会因校内权力结构或权力网络的复杂化而降低行政效率。

事实早已证明,校内过多过杂的科层制将极大地压抑下层管理人员的积极性和能动性。一方面,下级的各种资源完全由上级掌控,这就增大了上级领导权力寻租或权力腐败的可能性;另一方面,下级人员工作业绩大小的判别标准及其地位的安全性,都掌握在上级领导手中。因此,下级人员为了自身的安全性或其他需要,则常常会毫无原则性地顺从上级的意志,或者采取虚假的手段和方式糊弄上级,如此,必将使真实的下情难以上达,或诱使上级产生错觉并作出错误的决策

(二)学术权力

一般说来,学术权力是指学校的学术人员或学术组织所拥有的管理学术性事务、治理学术性问题、分配学术性资源、履行学术性职责以及实现学术性目标等的力量或能力,它一般是基于教育教学人员(包括各类教师、研究者等)的知识、技能和学术权威之上的一种力量或影响力。因此,这种权力来源于知识、技能和学术权威,而知识的创造、技能的开发以及学术权威的树立,需要相对松散、自由的文化环境,这就意味着学术权力的形成和运行都需要相对自由、民主和宽松的制度环境

2005年笔者曾在一篇文章中讨论过学术权力与行政权力的交叉错位问题,并首次提出了“僭越式权力”的概念。笔者认为,判别权力的属性应主要从两方面着手:一是权力的来源,二是权力作用对象的性质。两者缺一不可。如果权力来自于学术或学术组织体制,而权力作用对象的性质是学术性的,那么这种权力才是纯正的学术权力。同理,如果权力来自行政组织体制或董事会或理事会,而其作用对象的性质是行政性的,则这种权力当然是真正的行政权力。如果以上两者不吻合或交叉错位,如权力来源于行政组织体制,但其作用对象的性质是学术性的,则这种权力就是“僭越式权力”,简称学术性行政权力;同样地,若权力来自学术或学术组织体制,而其作用对象的性质是行政性的,这种权力也是“僭越式权力”,可称之为行政性学术权力。因此,在高校内部既存在单纯的学术权力和行政权力,也存在“僭越式权力”,而且多种权力常常纠结在一起,这就使严格区分权力类型变得十分困难。

(三)学生权力

学生权力至今难有定论。笔者认为,学生权力就是学生基于自身资源和禀赋而施加于学校及其教师等的力量或影响力。国内一些学者对学生权力的定义难以令人信服。有些学者把学生权利与学生权力混淆,如学校应该给学生提供适当的学习环境,应该尽量满足学生对知识和技能的需求等,看成是学生权力,但事实上,这些都是学生权利。笔者以为,目前国内恐怕只有李福华教授的观点比较切中学生权力的实质,如学生权力是“资源性权力”等

学生权力的来源主要有三:一是来自学生自身所拥有的资源,这是其权力形成的第一基础。学生拥有的素质是一种十分珍贵的资源,各种教育考试制度,说到底,都是在甄别或筛选学生的素质。学生经过考试而体现出来的素质高低,会极大地影响学生资源性权力的大小,就是说学生的素质越高,其资源性权力也就越大,从而学生选择学校、系科或专业的机会也就越大。学生的这种资源性权力,其制约或惩罚客体可以是学校或院系,也可以是教师。二是来源于学校组织体制。学生的个人权力一般是通过学生组织来行使的,如学生会、研究生会等,这些组织的权力是由学校管理体制直接让予的,即学校把某些管理学生个体的权力授予了学生组织。三是来自国家法律的规定或政府的让予。如果法律规定,大学的董事会或学术评议会的成员结构中,学生代表应占有一定的比例,那么,学生就拥有了这种法律规约的当然权力,或者政府要求把一部分属于学生的事务划给学生团体组织管理,它也同样拥有了学生权力。

(四)政党权力

在高校中,政党权力就是政党组织(包括执政党、在野党)拥有的管理学校各项事务或治理学校有关问题等的力量或能力。政党权力主要来源于完善的政党组织体制或法律法规的授权。自20世纪90年代末以来,我国高校中的党委一直是学校的领导核心,它拥有校内重大事务的决策权、决定权和相当大的管理权,而以校长为首的行政系统则是在党委领导下开展行政管理工作的。因此,事实上,我国高校的政党权力大于行政权力。

在一些西方国家高校中,一般也设有各类政党基层委员会,不过,由于各国的政治体制有异,这些政党基层委员会在学校的职能和作用有所区别。美欧一些国家高校内部的政党组织,一般并不干预学校事务,但在学校中,其政党的某些政治主张,有时也会影响各种校内其他组织的人事选举结果。当然,这些校内的政党组织体系都比较松散,其作用主要发生在国家和地方政府的选举期间,如发动和组织选民投票等。因此,尽管这些西方国家的高校内部也存在政党权力,但相对行政权力和学术权力而言,它是十分弱小的,其作用不大。

(五)市场权力

笔者认为,对高校而言,市场权力既可以是其外部的制约和推动力量,也可以是其内部的重要影响力量。这里所说的市场权力指后者,即在学校和院系层面,代表社会或市场参与管理学校或院系事务或参与治理学校或院系有关问题的影响力。在我国高校内部,市场权力还相当弱小,但在国外一些高度分权的国家(如美国),其市场权力对高校内部事务的影响可能较大,主要是学校董事会和部分院系理事会中有来自社会或市场的代表,他们拥有一定的管理学校或院系有关事务的权力(如投票权、评议权、咨询权等)。在我国高校中,也应适当引进市场的力量,提高社会人士参与管理高校的热情和积极性,并在法律层面规约和保障校外人士的基本权益,或者直接使他们拥有参与和监督学校事务的权力,这既有利于扩大教育资源渠道,改善教育投资环境,也有利于提高高校的办学效益。


三、高校内部权力规制与监控的必要性

如果权力得到有效的规(范)制(约)和监(督)控(制),它就可能起到较大的正向作用或实现其正确的价值取向,反之则反是。可以这么说,对权力的规制和监控,并不是针对权力本身,而最主要的是针对行使权力者的私性行为,即运用各种有效手段(包括软硬力量)让他们的权力行为朝着正确的价值取向行使和运行,然后再对权力的其他要素进行规范和制约。

(一)权力的工具性与人的利己本性的结合,是权力需要规制和监控的首要原因

人性论的观点主要有性恶论、性善论和中性论三种。中国古代一些法家(如韩非子)和一些儒家代表(如荀卿)就主张性恶论。中国最早论述“性恶论”者可能是荀子,他认为,人的欲求和趋利性是与生俱来的,是本能,即人生来就有“耳目之欲、声色之好、求利之心”,这种本性需从内外加以节制和约束,内即指依靠内心德性的成长和完善来达到自我控制和自我约束的目的;外则指外部力量的强制作用,否则,如果这种本性任其发展,社会就会充满暴力和邪恶,社会也将混乱不堪。西方基督教的原罪论、救赎论等把人的本性也看成是恶的,认为人生而有罪,因此需要经常忏悔和赎罪。西方学者一般认为,社会秩序的获得主要有两个途径:一是人对上帝的敬畏,二是人对法律的恐惧。前者属于精神力,即需要宗教和教育力量,后者属于暴力,即需要法律和警察。西方古典经济学理论也是建基于人性恶的观点之上,认为人都是趋利性的,这种本性是西方一些主流经济学理论的立论基础或经济学大厦的基石。趋利避害是人的根本特性,即人首要的行为动机是出于满足私利和安全需要,因此,所谓的经济人或理性人就是在自身安全的情况下理性地追求利益及其满足。

但是,中国古代一些儒家代表人物(如孟子)却是性善论的倡导者和论证者,认为人生来是善的,只是人所生活的社会环境充满了各种坏的或恶的因素,因而应该通过修心和修身等途径来保持善性和抵御外界恶性的影响。当然,在西方,持性善论者也不乏其人(如卢梭和斯宾诺莎),但还是持性恶论者居多。另外,也有学者认为人性是多元多样的,每个人既有善或恶,也有不善不恶或中性,如台湾学者蒋勋就持这一观点。但是,总体而言,无论持什么样的人性观,只要人存在内在的欲望和需求,加之人所生活的环境的复杂影响,趋利性都是人的一大本性。

由于权力具有工具性价值,即权力往往与资源、金钱、荣誉、权威等各种利益因素直接相关,或说权力可以带来好处和私利心的满足,而人又具有天然的趋利本性,这就使拥有和行使权力者完全可以利用手中的公权力为自己谋取不当私利,即“公权私用”。如果他们手中的公权力不受有效的规制和监控,以公权谋取不当私利就可能轻而易举。

(二)权力的强制性和自扩性是权力需要规制和监控的重要原因

权力的强制性是指权力主体拥有相对较大的力量、资源或权威,因而对权力客体的行为具有强迫性。权力的强制性,说明权力主客体的地位和力量存在差异,这就使权力客体难以对权力主体进行有效的监督,这从客观上为权力主体的不作为或乱作为提供了可能和活动空间。而权力的自扩性是指权力具有自我扩大和增加内涵的本性,正如法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”这里所说的权力“界限”显然是指权力受到强制中止的边界。如果权力不受规制和监控,或规制和监控不力,拥有权力者就会不断增加权力内涵和扩大权力边界,尤其在权力没有确定合法性边界和内涵之时,权力的自扩性就会更加张扬。

(三)权力的价值性可以使权力成为有价值的筹码,从而让权力寻租成为可能,这也是权力必须得到有效规制和监控的重要原因

权力本身的价值性使权力可以成为有价值的筹码去交换其他利益,这就是权力寻租。权力寻租就是握有公权力者以权力为筹码去获取各种利益,使权力商品化或资本化,即用权力去参与商品交换和市场竞争,以谋取金钱、物质等利益。从有关案例来看,我国高校领域常见的权力滥用,多数属于权力寻租。这些都说明对高校内部权力进行有效的规制和监控是十分必要的。表120141月至20179月中共中央纪委检查委员会网站公布的公立高校校级领导违纪而受到处分的案例。根据网上公布的校级领导违纪类型来看,主要是行贿受贿、网上公布的49个案例中,明确属于权力寻租的案例最多,其中提及行贿受贿和以权谋

 

    1 2014.1—2017.9我国公立高校校级领导违纪并受处分案件情况表

违纪案

行贿

以权

贪污或挪

违反生

违反八

件总数

受贿

谋私

用公款

活纪律

项规定

  

  

  

  

  

  

49

45

45

11

14

12

资料来源:中纪委网站 http://www.ccdi.gov.cn/

  

私都高达45例,贪污或挪用公款11例。违反生活纪律者为14例,虽然“与他人存在不正当性关系”可能属于道德问题,但其中可能也存在权色交易现象。而违反“八项规定”共有12 例,其中多数与权力腐败有关。另外,从中纪委网站上还得知,在这段时间内已接受或正在接受组织审查的校级领导涉及69人,共有案件65例。


四、高校内部权力规制与监控的主要难点及其原因

在我国公立高校内部的五种权力中,现阶段除了学生权力和市场权力因相当弱小而暂且无需进行规制和监控之外,其他三种基本权力(政党权力、行政权力和学术权力)都需要采取相应的规制和监控措施,否则这些权力均有可能产生变异或被滥用。但是,要对这些权力进行有效的规制和监控,还存在一些难点甚至盲区。为何存在这些难点或盲区以及如何克服是非常值得认真研究的。

一般说来,对权力的规制和监控要满足一些基本条件:首先,各种权力的内涵和运行边界都应该进行清晰而明确的规范,而且这些规范应该提升到法律高度;其次,应该遵从权力与责任相一致的原则,即在高校内部不应该存在有权无责或有责无权的情况,同时也要在法律高度上设计出比较完善的违责追究机制;第三,要以法律或法规形式,明确规定各权力主体的制约和监督方式、路径、主体类型及责任等,而且还应该明确赋予这些制约和监督主体独立的权力;第四,在制度上也应该设计出对制约者和监督者的再制约和监督机制,如此才有可能提高制约和监督的公正性、有效性和权威性,在必要时还应该进行制约和监督效果的评价。另外,也应该不断拓宽权力制约和监督渠道,探索更有效的权力制约和监督方式,并设法提升权力制约和监督效果。

(一)难以对三种基本权力的内涵和边界进行有效规范或界定

从国内大量相关文献来看,许多学者都特别强调对高校内部权力制约和监督的前提是必须对各种权力的内涵、责任及其边界等进行明确的规范,否则有关权力运行制约和监督等的所有机制或方案设计都难有成效。但问题在于,高校内部各权力的内涵和边界难以进行有效的规范或界定,其主要原因是高校的利益相关者众多,而不同利益相关者对高校的认识和看法各不相同,如政府、高校和社会对高校的性质、地位、作用和办学方式等就存在明显差异,甚至不同学者对高校如何办学等的认识也不同,因此,各个群体对高校内部的权力类型、来源、结构、作用和运行机制等均有自己的看法而难以形成统一认识。因而总是“公说公有理,婆说婆有方”,这都说明了高校内部各权力的内涵和边界的确难以确定权威式的标准。

比如,有学者把中华人民共和国成立以来我国高校内部的党政权力关系分成三个阶段,型(19491956 年)、合一型(19561978 年)和嵌入型(1978 年至今),并对各阶段中这两大权力内涵和特征进行了说明和分析,结果都表明每个阶段的这两大权力都存在模糊性即使我国《高等教育法》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等重要政策法规,对高校内部各种权力内涵的规定都存在很大的模糊性,而对其边界和责任更是没有明确规范。如上述政策法规都强调党委是领导核心,党委“讨论决定事关学校改革发展稳定及教学、科研、行政管理中的重要事项和基本管理制度”,但又规定“校长全面负责教学、科研、行政管理工作。”这说明党委和校长的职权内涵和范围存在一定的重叠性或缺乏明确的独立性,这会使高校内部党政两大权力系统很难进行职责分工,更难以进行相互监督。

中华人民共和国成立以来,我国高校内部权力结构发生过多次变化,但无论如何变化,政党权力和行政权力都是高校内部的两大权力核心,在高校实际管理和治理过程中总是起着主导性作用,而学术权力的地位低下和作用微弱。对这三种权力的内涵和边界,有关政策法规从来没有做过清晰而明确的规范,其原因应该与人们对这三种权力的内涵和边界难以产生共识有关。笔者认为,如果人们要对某种权力的内涵、作用、责任和边界等进行规范,其前提不仅要对这种权力有着比较充分的理解和认识,而且各相关群体应该形成相对统一的权力认同观,否则,在政策法规上对权力的任何规范都难以服众或难以被广泛认可。但应指出的是,高校内部权力的内涵和边界的规范问题,不仅与国家政治体制有关,还可能与国家对高校的看法或重视程度有关。一般而言,高校内部的权力结构和管理体制会仿效国家的体制,如美国是地方分权制国家,其各类高校内部的权力运行机制和结构也是分权式的。我国高校内部的权力结构和管理体制也与国家的体制基本保持一致。在近现代,世界各国政府对高等教育在促进国家经济社会发展中的作用都有着日益清楚的认识,因此政府不可能完全无视高校的生存和发展问题,而会设法通过各种手段和途径介入高校内部事务或干涉高校的行为,这种情况在一些集权国家更是明显。

(二)难以对三种基本权力的滥用和运行进行有效的制约和监督

从表 1 可见,我国公立高校内部权力滥用或腐败案件频发,且这些违规案例绝大多数是政党权力和行政权力滥用或腐败。当然,高校也存在一些学术权力腐败现象,尤其学术权力与行政权力或政党权力不法合谋之后,更容易产生学术权力滥用问题。这些都说明对高校一些基本权力的滥用或腐败难以进行有效制约。究其原因,可能主要有三方面:

1.如前文所说三种权力的内涵和边界难以规范和明确,导致难以设计清晰而有效的制约机制。权力内涵和权力边界的模糊性或不确定性,不仅会影响权力的合法性依据,也会降低权力运行效率。

2.对这三种权力的制约主体难以明确。如果权力主体间要进行有效的相互制约,其条件主要应该有三:①各权力主体的力量相差不能过于悬殊;②各权力主体应该相互独立;③各权力主体的制约性得到法律的规约。另外,在我国公立高校中,由于三种基本权力中往往两两重叠或纠缠不清,形成“我中有你,你中有我”的权力格局,这应该是各权力主体之间无法进行有效制约的重要原因。

3.对三种基本权力难以找到有效的制约方式和手段。这与三种权力的来源、地位和作用有关。我国高校中的政党权力始终处于领导核心地位,其权力来源于执政党的组织体制,并得到法律的明确授权。对校内政党权力的制约力量主要来自外部,如上级政权组织、党委和纪委等,但外部力量的制约作用往往是事后而非事前或事中,这会降低制约效果,而校内的制约力量因属下级或相对弱小而名不符实。相较于政党权力,校内行政权力受到的制约力量可能较大些。行政权力来源于上级政府的让予,并在法律上规定它必须在党委领导下运行,因此,行政权力应该受到上级主管部门的监督和制约,同时也要受到校内党委的监督和制约,但是前者的制约和监督作用也主要发生在事后,其效果不显著,而后者的监督和制约效果也可能不明显。如当党委书记与校长关系比较密切时,两大权力可能走向合谋而失去相互监督和制约作用,或说党政两大权力常常纠结在一起,自家人难以监督自家人;而当党委书记与校长因素质差异和职业倾向不同等而关系不融洽时,两大权力却可能走向冲突和矛盾重重的境地,这些都会降低权力的相互监督和制约效果。至于校内学术组织或教授的学术权力,或因行政权力和政党权力深深地介入其中,或因规章制度的不完善,或因自身在校内的地位过于弱小,也难以找到有效的制约和监督方式和手段。

(三)难以对三种基本权力的大小和价值取向进行有效控制

权力的大小、级别和性质与权力所施行的社会事务的大小、级别和性质有关。罗素认为,“只有认识到权力的嗜好是社会事务中重要的活动的起因,历史,无论是古代的或现代的,才能得到正确的选择。”一般而言,社会事务总量越大,级别越高,其权力的总量也越大,级别也越高。因此,随着学校办学规模和内部各种结构的不断变化,校内的各种事务也在不断变化之中,其校内权力结构、权力内涵和权力大小也必然会不断发生变化。各种权力的这些变化,也必然会增加对权力的控制、监督和制约的难度。至于权力的价值取向,可能会因法律法规的不完善、权力内涵和大小的不断变化、权力监督不力等种种原因,使其难以朝着正确的满足公共利益的方向行使,因而也难以对其进行有效的控制。

(三)学生、市场及其他组织等权力主体难以成为校内有力的监控力量

因历史传统、文化观念、政治体制等原因,我国公立高校内部的学生权力和市场权力始终极其弱小,它们根本无法或无力成为对校内其他权力主体的监控力量。一些西方国家公立高校的理事会是校内的最高权力机构,其成员构成中往往有学生代表和市场或社会代表。但我国高校实行党委领导下的校长负责制,校内的最高权力机构是党委领导下的党政联席会等,其成员构成一般是正副书记和正副校长,即使在二级院系层面,其最高权力机构也是院系党政联席会,其主要成员也是正副书记和正副院长们。因此,我国公立高校的决策层和管理层,学生力量和社会或市场力量均极其弱小甚至根本没有立足之地。至于学生组织、教师组织、工会、教代会、董事会等一般都隶属于校级党委会或行政职能部门,这些组织不仅听命于上级部门而缺乏独立性和自主性,而且其结构比较松散、地位不高、职能不明等,因而还难以形成校内有力的监控力量。另外,其他利益相关者,如用人单位、家长等,更是无法或无力介入学校管理事务,因此,他们也不可能成为校内其他权力主体的监控力量。


五、优化高校内部权力规制与监控机制的建议

正如前文所述,在中国,要对公立高校内部主要权力进行有效的规制和监控还是相当困难的,其原因也远不止上述这些。不过,国内有不少学者却把主要原因归咎于校内各权力主体间的力量失衡,其实是不大正确的。应该明确的一点是,校内各权力的大小是不可能平衡的,也不必平衡,国内外概莫能外。笔者认为,校内各种权力之间的有效规制和监控,主要不在于各权力主体之间的力量是否平衡,而在于涉及权力的各种要素之间的协调性问题,这种协调性可以来自强制性的契约或有效制度,也可以来自比较完善的作用机制、比较高尚的道德观念和比较开明的文化意识等。有关权力构成要素的看法众多,如美国政治学者托夫勒就提出权力三要素说:暴力、财富和知识。但一般认为,权力的构成要素可以分成主观要素和客观要素,前者主要指素质、能力、身份、地位、资格、知识、理论水平、战略和策略等,这些都是软权力的基本来源;后者主要指生产资料或资源、金钱、物质财富、各种暴力(来自法律、军队、警察或其他力量)、组织体制等,这些都是硬权力的主要来源。一些组织或个体之所以拥有制约、监督或影响他人的力量,正是因为它们拥有或获得了上述部分权力要素。

对于任何一个组织机构而言,其内部最基本的权力有三种,即决策权、执行权和监督权。对权力的规制和监控,主要就是针对这三种权力类型。我们知道,从党的十六大开始,历次党代会的报告中都提及要构建这三种权力的相互制约和监督机制,如党的十七大报告强调,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十九大报告也提出要“健全依法决策机制,构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”

在我国公立高校中,一般说来,决策权主要归于党委,而执行权(主要指管理权)主要归于以校长为代表的行政管理系统,但党委也拥有相当强大的管理权力,而拥有监督权的主体则比较多样,除党政拥有监督权之外,校内的纪委、督导机构、审计机构、董事会、工会及其他一些师生组织也拥有一定的合法监督权,只是其监督作用难以彰显。

众多的研究结果都表明,我国公立高校内部的权力结构和权力关系的主要特点是:①政党权力大于行政权力,而且二者往往纠结在一起而难以分离;②政党权力难以受到校内力量的制约和监督(属于校内监控盲区),因而它往往凌驾于校内其他权力之上;③行政权力远大于学术权力,而且二者也常常难以分离;④学生权力和市场权力已经出现,但还相当弱小,尚难以对校内决策权和执行权发挥真正的监督作用。

在新时期,要理顺我国高校内部各权力关系,形成“分工明确、各尽其责、相互制约、行为有效”的权力结构,如果没有超常规的变革思想或异乎寻常的制度设计,很可能是难以实现的。当然,这些超常规的变革思想或制度设计不是本研究要探讨或所能解决的。仅根据我国高校内部的权力结构和权力关系特点,初步提出优化权力规制和监控的若干粗浅建议,期许抛砖引玉。

第一,新时期应以教育民主化为价值追求,研究确定校内各权力的内涵、责任和边界,并在法律高度上加以明确规范,这是提高校内权力规制和监控机制有效性的前提。现代政治发展的内在要求和价值目标是政治民主化,同理,现代教育的价值追求和目标指向应该是基于“人本主义和人人生而平等”思想的教育民主化。与教育国家化的倾向可能正好相反,教育民主化要求不断提高学校内部管理和治理的自主性和民主性,强调学校自治和教授自主治学,因此,高校内外部各种权力的配置、行使和监督等都应该朝着分权的模式转化。一方面要求政府真正归还原本就属于高校的一些自主权,包括自主开展学术活动的内容和方向;自主选择发展方式、方向和道路;自主选拔各级领导干部;自主确定招生方式和规模、学科专业设置以及人才培养方式和手段等;另一方面,校内的权力结构也要以“重心下移原则”朝着分权方式转变,让学校中下层的行政和学术组织拥有更充分的自治权和自主权。与西方发达国家高校相比,我国高校行政权力和学术权力的重心均在上层,而中层和下层这两种权力都相当弱小,这不利于发挥中下层干部和教师的积极性。笔者认为,应该在法律法规上明文规定中下层干部和教授的权力内涵,尤其要规定学校上层行政和学术权力可以引导、监督和规范下层学术权力,但不得加以强制性干预。

第二,研究设计新时期高校内部权力规制和监控的方式方法,并在实践或评估基础上,不断修正和完善权力规制和监控机制。政府应组织各类专家,参照国外高校一些比较先进和有效的权力规制和监控机制,结合新时期我国国情,研究、设计并尝试施行一些新的权力规制和监控方式方法,并在评估基础上,寻找比较有效的机制并加以适度推广。对高校内部权力进行规制和监控的方法和手段可能很多,但一般而言,主要有如下几种:权力制约和监控权力、权力制约和监督权力、法律制约和监控权力、道德制约权力、民主力量(以社会舆论为主)制约权力以及文化制约权力(如塑造比较健康的学术文化和学科文化)等[9]。另外,要提高权力规制和监控的有效性,可能还应提倡一些原则:如规制与监控并行原则、内部与外部协同原则、刚性与柔性结合原则等

第三,采取更民主的方式产生校院系三级的负责人,这可能是完善我国校内权力制约与监督机制的重要途径。我国高校的一大特色就是校内各级主要领导均采取任命制或委任制。除了校级党委书记和校长一直来自上级政府的任命之外,校内中低层干部事实上也采取任命制或委任制。从政治学上讲,任命制的主要弊端有四:一是领导干部的眼睛总是“朝上不朝下”,即他们主要是对上负责而不大会对下负责,他们只要采取种种手段让上级领导满意即可保住官职甚至获得进一步的提升机会,而大可不必或较少顾及下级职员的意愿、权益和情感,其危害性是巨大的;二是可能造成权力的新变异,从而出现“糊弄型权力”,即真实下情难以上达,而真实上情又会变相下达;三是会使权力越来越集中在各级组织一把手手中,甚至会让他们逐步垄断组织内的各种人事权和资源分配权,使组织俨然成为专制的“小社会”;四是任命制会让那些对这一学校或院系完全不了解或一无所知的人来担任其领导,这会产生大量的时间成本和资源浪费,因为熟悉一所学校或一个院系的特点及其优劣点肯定需要一个过程,而且可能需要两年甚至更长时间才能做到。因此,笔者认为,解决这些弊端或改变这一权力运行不良环境的最好办法,就是采取民主选举方式,通过民主选举,让那些最了解这一学校或院系的人来担任领导,这必将完全改变这一学校或院系的工作作风,并大大提高其管理效率。

第四,在法律高度上规约高校内部的若干重要权力从“领导型”向“服务型”转变,提高权力的服务意识和责任意识,培植权力服务文化,这是提升我国高校内部权力制约与监督效果的重要手段。我国高校的另一个重大特色就是党政两大权力都属于“强力领导型”,而它们都相当缺乏服务意识,其责任意识也不强。高校是学术性组织,是学术知识创造、传承和发扬的场所,而不应是政府的行政附庸机构,因此,学术性始终是高校的第一或本质属性。按理,高校的一切活动都必须以学术为中心,而校内的各种组织(包括行政或政党)也应该以服务的姿态出现在高校场域,并履行其应尽的服务之责。笔者认为,应该修改或增加《高等教育法》的相关条款,在法律高度上明确规定高校的部分政党权力和行政权力的服务性质,增强权力服务意识,培植权力服务文化,使党政两大权力能够围绕学术活动而起服务作用,这不仅是提升我国高校内部权力制约与监督效果的重要手段,也是新时期我国高校“双一流”建设目标能否实现的重要影响因素之一,同时也可能是我国实现高等教育现代化和建设高等教育强国的重要途径。(林荣日,复旦大学高等教育研究所教授;张天骄,复旦大学高等教育研究所博士研究生